春日到烟台，路两旁的龙柏、冬青、三叶草等新芽吐绿，樱花、白玉兰等竞相绽放，缤纷的色彩连绵不绝。和几年前相比，烟台的山更青了，道路更整洁了，穿山隧道更多了，与民生相关的基础设施更完善了，老百姓的居住和生活条件更优越了……这一切的背后，和烟台市各级财政锐意改革、加大“民生预算”，以及所付出的大量心血和辛勤劳动息息相关。
制度创新民生支出更加精细化
作为公共财政支出管理改革的重要举措，部门预算、投资评审、**采购和国库集中支付正在全国各地有条不紊地推进。山东省烟台市财政局近几年来积极进取、大胆创新，将这四项改革有机地结合起来，使之互相默契配合和有效监督，打造了“四位一体”的财政支出管理模式，实现了民生预算资金使用效益最大化。
在烟台市园林管理处，市城市管理局财务审计科科长赵利经和市园林管理处工会主席赵军正在就绿地养护及养护经费问题热烈讨论。
“在2004年开始实行财政投资评审之前，对于城市公共绿地面积我们没有进行过精准的丈量，而只有一个估算数，上报市财政后，财政按此拨付养护经费。”见到记者，赵利经回忆起2004年之前的情况。然而，随着城市规模的不断扩大，城市绿地大量增加，仅靠估算已无法实现财政资金的精准投放。为加强绿地养护管理和提高资金使用效益，烟台财政部门按照部门预算的要求，组织三家审价中介机构和有关专业评审人员，对由市级管护的城市绿地面积进行了普查：丈量和统计绿地以及其中的灌木、乔木以及草本、木本植物品种和数量，并全部登记造册。在炎炎夏日里，经过3个多月的苦战，终于搞清楚了精确的绿地面积：380.4万平方米。在此基础上，将绿地分为四个档次，按档次确定不同的养护标准。“普查结果出来后，财政按绿地分档和养护标准拨款，财政和城管部门都做到了心中有数。”赵利经高兴地说。
“这个普查做完后，核减绿地面积15万平方米，年节约养护费用200多万元。”烟台市财政投资评审中心主任张云鹏分析说，在节约财政资金的同时，通过投资评审，绿地养护经费这项民生支出的使用效益得到最大化，同时民生预算管理的精细化也促进了相关部门的精细化管理。
烟台市财政局长叶文君告诉记者，所谓“四位一体”就是指以部门预算为基础、以投资评审为支撑、以**采购为手段、以国库集中支付为保障，其目的就是为了提高财政资金特别是民生预算支出的使用效益。“在推进过程中，我们一直在思考这样一个问题：如何最大限度地发挥这四项制度的成效？在实践过程中，我们感到应结合烟台实际，实施配套联动、同步推进，做到优势互补、有机融合，形成‘拳头效应’，共同服务于提高财政资金特别是民生预算支出的使用效益。这种管理模式，是改革思路与市场办法相结合的结果，实现了部门预算精细化、投资评审专家化、**采购市场化和资金拨付直接化。”
为了更好地协调“四位一体”所涉及的预算管理科室、投资评审中心、**采购办、财政国库等部门和科室，最大限度地减少制度推进的阻力，叶文君决定让局里一位副局长专门负责协调（分管）这项工作，以避免条块分割带来的摩擦。实践证明，这一举措收效十分明显。
评审先行支撑作用无处不在
**投资评审是财政运用专业技术队伍参与和加强财政支出管理的重要手段。烟台市的投资评审工作围绕实现民生预算的精细化、科学化管理，以提供专业技术服务为目标，融入到**采购、国库集中支付等环节，在财政资金管理各个环节真正做到“评审先行”。
被誉为“城市的会客厅”的烟台市滨海广场，坐落在烟台市第一海水浴场附近。3月份的海滨，虽然有些寒意，但还是有不少人在此徜徉。天空飞着十多只五颜六色的风筝，煞是好看。烟台市城市管理局市政设施科科长于炳田告诉记者，周末时广场有3万人，平时也有1万多人来此，它是烟台市民休闲、放松的主要场所。
“滨海广场是我国较早采用市场化进行物业管理的典型之一。”于炳田介绍说，为了让老百姓享受到最好的休闲环境，市**决定，将广场的养护资金纳入财政民生预算，物业管理实行全国公开招标。
为确保公开招标工作的公正合理，烟台市财政局、城市管理局领导决定采用明标方式，进行综合评分选定中标企业，并由**投资评审中心承担该标底的测算工作。
本着节约投资，充分调动投标人积极性，确保标底价格准确合理的原则，评审中心组织相关专业技术人员对11万平方米广场硬化、4万平方米绿地、价值7000余万元设施设备、8785盏各类灯具和雕塑景观小品等的面积、数量和功率等情况进行了实地测量与清点核对，并多次参与招标文件的修改，从管理范围、内容、合同条款、费用测算组成等方面提出10余条修改意见，从专业技术上为招标采购工作提供了支撑。在无经验可借鉴，特别是在有些费用测算无标准可循的情况下，经过大量论证测算，最终确定投标标底为387.39万元。与有关部门测算标底同比口径572.33万元相比，降低了184.94万元。
“在‘四位一体’的模式中，财政投资评审是支撑，在民生预算管理中，我们真正做到了‘评审先行’。”张云鹏介绍说。
预算编制实行“先评审、后编制”。在部门预算编制中，所有建设项目，先由评审中心评审，大力压缩申报不实的项目预算，从源头上控制支出，为科学、合理地安排民生支出预算提供了可靠的技术支撑。
**采购实行“先评审，后采购”。凡是实施**采购预算的工程项目，都要根据评审中心审核的结果，核定**采购资金和进行招投标，从根本上杜绝采购的随意性和盲目性。
资金拨付实行“先评审、后拨款”。建设项目日常管理工作中，对于建设单位的资金拨款需求，投资评审中心先进行审核，根据工程进度或形象进度提出拨款意见，财政部门据此拨付资金。工程完工进行清算时，建设单位要先将工程决算报投资评审中心审查，工程决算审查结果作为财政部门拨付工程款项的依据，从而减少了支付风险，更好地发挥了集中支付制度的优势。
“同时，我们还通过前移评审关口，实行评审专家‘论证制’，使投资评审更加到位，民生预算编制更加精细。”张云鹏介绍说，莱山区学院路工程是2005年重点工程之一，全长7800米，概算总投资2.6亿元。市**投资评审中心通过对学院路污水管道工程设计图纸的审查，发现原设计方案是管道沟槽全部用中粗砂回填至路基顶，约需中粗砂4.7万立方米，造价365万元。经过评审专家认真分析和充分论证，一致认为：除过路的污水管道外，其余污水管道全部位于人行道下，所承受的荷载很少，全部用中粗砂回填至路基顶的方案缺乏合理性，建议设计单位在保证质量的前提下，考虑将原方案修改为“部分回填中粗砂，部分回填土方”，并进行方案优化。通过合理调整原设计方案，最终减少中粗砂4万立方米，减少工程投资210万元，从而有效控制了工程造价，节约了**投资。
为保证投资评审的公正性，市**投资评审中心在2004年通过公开招标方式选定12家审价中介机构，作为**投资建设项目工程审价定点单位；同时，开发了“随机抽取系统”软件，通过抽签方式确定审价中介机构，并根据工作业绩实行动态管理。
如今，烟台财政投资评审中心对**投资项目基本实行了事前、事中、事后全过程跟踪监管，并取得了很好的经济和社会效益。从2003年底开始实施到2007年底，烟台市**投资评审中心累计完成工程概预算、结算、决算及土地储备成本与挂牌出让底价等各类项目评审727个，投资评审总额达185.65亿元，审减18.05亿元。
“预算编制的重点和难点在于项目支出。但在投资评审的技术支撑下，部门预算和民生预算编制充分实现了科学化、精细化。”烟台市财政局预算科长王永刚介绍说，对一些市级重点民生工程项目，我们都委托评审中心审核，审核结果作为部门预算的编制依据，从源头上杜绝了不具备条件的项目列入财政预算。
为老百姓提供最佳的公共产品
“在‘四位一体’的体系中，**采购作为一种高效、先进、节约的财政资金分配和管理制度，起着承上启下的重要作用，是民生支出资金有效利用的最佳手段。国库集中支付作为‘四位一体’体系的最后一道关口，为实现民生支出的规范化管理提供快速的资金支持。”烟台市财政局长叶文君的这席话，为**采购和国库集中支付在“四位一体”体系中的位置和作用作了恰如其分的定位：用最合理的财政民生支出，辅以最快捷的资金流，为老百姓提供性价比最佳的公共产品和服务。
“裁判员”与“运动员”严格区分
烟台**采购实行严格的“管采分离”，采购管理办公室承担监督管理**采购工作职能，采购代理机构承担**采购招投标业务。
在记者的想象中，处理垃圾的地方一定是异味刺鼻、环境脏乱。但来到位于烟台市中心的生活垃圾转运站后，记者的这一想象被完全“颠覆”。院内干净、整洁，院子很大，远处的围墙旁整齐地停放着一排装运处理垃圾的集装箱式大卡车，空气中并没有想象中的异味。
垃圾处理车间内，几乎看不到人。在**控制室里，只看见一名操作员。旁边的大玻璃隔层内，大量的垃圾正在进行压缩处理。给记者介绍情况的烟台市环境卫生管理处副处长华云指着工作台上的一个鼠标说：“整套设备就靠这个鼠标控制。”烟台市区每天产生1000多吨生活垃圾，这里初步处理700吨，然后再运到离此35公里远的垃圾处理厂进行填埋和焚烧。
“这套设备通过**采购，达到了最佳的性价比，完全符合我们的需要！”虽然过去了7年的时间，但聊起当年这套设备的**采购招投标情景，华云的记忆依然十分清晰。
烟台市生活垃圾转运站是“烟台市生活垃圾综合处理工程”项目的一个组成部分，总投资4500万元（含土建）。2001年，烟台市决定对垃圾转运站的垃圾处理设备进行**采购，在全国范围内招投标。
垃圾处理设备的**采购只是烟台市众多的工程设备**采购项目之一。“烟台市的**采购从‘出生’开始，就可以说是‘根正苗红’。”市**采购办常务副主任任信美解释说，1999年在实施**采购制度之初，烟台市就实行严格的“管采分离”，成立规格为正处级的烟台市**采购管理办公室，具体承担市**交付的监督管理**采购工作职能，办公室主任由财政局长兼任，实现对**采购工作的全过程监管。而具体的**采购招投标业务则在全社会公开招标，选择采购代理机构来行使**采购中心的职能。“这样，‘裁判员’和‘运动员’就严格区分开来，**采购才有公正、公开、公平和透明度可言。”
严格的“管采分离”和一系列的制度创新，使得烟台市的**采购额从1999年的1亿元扩大到2007年的34亿元，全市累计采购额达到123亿元，节约财政资金18亿元。
公平与效率有机统一
烟台财政通过采购项目事前论证加强民生预算管理，突出采购职业代理职能，并实行业务科室配合联动，实现公平与效率有机统一。
烟台市旧城区居民住宅楼的楼顶是红色的坡形楼顶，在阳光下很是漂亮。记者好奇地询问烟台市财政局的同志。他们介绍说，这是烟台市**从2003年开始实施的“平改坡”民生工程（即，将居民楼的楼顶由平顶改为坡顶，并进行楼体粉刷），烟台市财政为此已经投资6500多万元。当地老百姓形象地称其是为楼房“穿衣戴帽”。它不仅美观漂亮，而且防雨防晒。
在烟台市采购大厅一个专门的房间里，烟台市房产管理局生产计划科科长孙茂松正在忙碌着。他告诉记者，今天上午将举行“平改坡”工程施工单位的招标，他作为采购人正准备从电脑中的**采购专家库里随机抽取评标专家。
“今年‘平改坡’项目市财政投入1000万元。从2003年开始这个项目就通过**采购选择施工单位。这样做对我们房管局其实也是一种解脱：从此再也不用照顾关系了！”快人快语的孙茂松告诉记者。
采购项目事前论证，是烟台财政加强民生预算管理的重要环节。烟台的**采购事前论证分两种：一是立项前论证。就是组织相关专家对采购的必要性、可行性和采购的规模、档次等进行充分论证，确定是否列入**采购计划。二是采购前论证。对部门提报的采购规模较大、技术较复杂的项目，组织采购单位、投资评审、集中采购代理机构及专家一起召开技术论证会，确定采购方式和具体的项目需求，之后实施采购。
除了严格的“管采分离”外，在具体采购操作上突出职业代理。实行社会招标机构代理**采购具体事务是烟台市**采购的特色之一。目前已经形成了比较完善的集中采购代理制度。
烟台还实行业务科室配合联动。**采购作为“四位一体”财政支出管理模式承上启下的重要一环，实现了资金使用与监管的有机统一：**采购前期论证及投资评审提高了项目预算的准确性，**采购及投资评审结果为国库集中支付提供了可靠依据，编制**采购预算及投资评审的介入实现了**采购效益的最大化。通过整合资源、配套联动，最大限度地发挥了**采购在财政民生预算管理中的重要作用。
变“上下楼梯”为“上下电梯”
烟台市国库集中支付改革着重在优化资金支付流程、强化资金监控上下功夫，减少了资金在途时间，使财政资金运行方式由“上下楼梯”变为“上下电梯”，提高了资金收付效率。
近年来，烟台市为改善市民的生活质量，**投资的民生项目大大增加。根据烟台市财政局提供的数据，2007年烟台市级财政的民生支出资金占到60%以上。而山东中宏路桥建设有限公司烟台分公司（以下简称烟台中宏公司）就得益于这种改变。“我们公司的工程项目70%—80%都是**投资的民生项目。”该公司副总经理赵利光告诉记者。
2007年3月，烟台中宏公司承建了烟台市2007年为民办实事重点项目之一的烟台市红旗西路新建工程。工程建成后，从烟台市莱山区经芝罘区到福山区，只有15分钟的车程。“而在之前则需要1个小时的车程。这样就大大地方便了市民的出行。”
工程施工过程中，遇到了一个大水坑，里面填埋了一个砖瓦厂的建筑垃圾。按设计方案要将建筑垃圾挖出后重新填埋填充物，这样要120多万元。市**投资评审中心评审一科的徐涛科长带专家赶到工地，经有关专家研究，提出先清理出一半的建筑垃圾，再用渣土填埋并强行夯实，经地质部门论证后认为该方案可行。大水坑填埋夯实后，算下来只需60多万元，省了一半的工程费。
红旗西路长6000米，总投资3.9亿元。谈到该项目的资金问题时，赵利光高兴地对记者说：“如果按照以前的模式，我们就得不停地找建筑单位要工程费，估计整个工程竣工，怎么也得3年的时间。而现在在施工过程中，财政部门按照我们报的工程进度，经过评审后，按月将工程款拨给我们。通过国库集中支付，不但减少了很多麻烦，而且使我们有更多的精力用在项目建设上。红旗西路工程仅用18个月时间就竣工，比计划提前5个月，受到了建设单位和广大市民的一致好评。”
从2005年开始的烟台市国库集中支付改革，着重在优化资金支付流程，强化资金监控上下功夫，确保财政拨款的各个环节真正做到“资金直达”。烟台市财政局国库科科长肖玲玲说：“现在，我们财政支出不再逐级拨付，所有财政性资金包括**采购资金、工资和专项资金等，全部实行了国库集中支付，减少了资金在途时间，使财政资金运行方式由‘上下楼梯’变为‘上下电梯’，大大提高了资金收付效率。”
不断向深度和广度拓展
烟台市将预算指标管理与国库集中支付管理动态连接，理顺了预算管理和预算执行的职能关系，并对网上流程进行了重新设计，简化了手续，提高了资金支付效率。
当前，民生支出已经成为烟台市各级财政支出的“重中之重”。肖玲玲认为，烟台市的国库集中支付改革在全面推行部门预算的基础上，不断向深度和广度拓展，而且具有自己的特点。“它是财政民生支出的最后一道关口，‘四位一体’的效果要通过它最后表现出来。”
烟台市财政还把建立国库集中支付管理信息系统作为重要技术支撑，并将预算指标管理与国库集中支付管理动态连接，合为整体，国库集中支付系统严格执行预算指标管理系统中提供的可支付信息并反馈实际执行结果，理顺了预算管理和预算执行的职能关系。
从2008年起，对国库集中支付局内网上流程进行了重新设计，对预算单位用款计划资金申请的审批及资金支付手续进行了简化，从而有效节约了业务办理时间，提高了资金支付效率。
烟台市实行集中支付改革后，基本上所有财政专项资金均归口国库，实行统一集中管理，理顺局内各业务科室的职能和业务范围。“从这以后，一个预算单位只对应财政局内一个业务科室。”肖玲玲说。
在此基础上，烟台市财政将财政资金监督的关口前移到事前和事中。支付之前，对预算单位的用款计划进行审核，对不符合部门预算的、不符合有关财务规定的、不按支付进度的支付申请可以在事前予以制止。
支付过程之中，对预算单位支付每一笔资金的支付对象、数量、科目、用途、收款人及收款账户、交易时间等支付信息都可以通过网络系统进行实时监测，一旦发现疑点和问题能够迅速进行核查和制止，从而做到了没有预算的项目不能拨款，超过用款额度的不能支付资金，实现了财政监督从事后查账向事前和事中监督的转变，强化了预算约束。
